Chính sách vùng và chính sách địa phương*

Hà Hữu Nga

I. Nhận thức chung về chính sách vùng và địa phương

1. Khái niệm vùng và địa phương

Vùng và địa phương là những thuật ngữ địa lý được sử dụng theo nhiều cách khác nhau tuỳ theo từng bối cảnh lịch sử, từng quốc gia, khu vực, thể chế chính trị - nhà nước, và các lĩnh vực chuyên môn khác nhau. Nhìn chung diện tích trung bình của một vùng đất hoặc nước nhỏ hơn diện tích một tổng thể (thế giới, quốc gia, lưu vực sông, rặng núi, v.v...), và lớn hơn một vị trí hoặc một địa điểm cụ thể. Một vùng hoặc địa phương có thể được coi như là một tập hợp các đơn vị nhỏ hơn, hoặc là một bộ phận của một tổng thể lớn hơn. Một vùng có thể được xác định bằng các đặc trưng vật chất, các đặc trưng xã hội - nhân văn, các đặc trưng hình thức, các đặc trưng chức năng, v.v... Là một cách mô tả các diện tích không gian, vùng là một khái niệm quan trọng và được sử dụng rộng rãi trong nhiều ngành khoa học khác nhau, trong đó mỗi ngành có thể mô tả các diện tích bằng những thuật ngữ vùng khác nhau. Chẳng hạn vùng sinh thái được sử dụng trong địa lý môi trường, vùng văn hoá trong địa lý văn hoá, vùng sinh học trong địa lý sinh học, v.v...Lĩnh vực địa lý nghiên cứu các vùng thì được gọi là địa lý vùng. Các vùng là những cấu trúc khái niệm cho nên chúng được quan niệm và được nhận thức rất khác nhau tuỳ theo từng bối cảnh kinh tế, chính trị, xã hội, văn hoá, và từng cá nhân. Trong khi đó, khái niệm địa phương thường được hiểu là một vùng trong một quốc gia đặt trong mối tương quan với trung ương; hoặc một thuộc địa trong mối tương quan với chính quốc trong hệ thống Khối thịnh vượng chung – Common Wealth thuộc liên hiệp Anh hoặc các hệ thống thuộc địa cũ; hoặc một quốc gia trong mối tương quan với một liên minh mới như EU (European Union) chẳng hạn.

Theo cách hiểu thông thường, một vùng là một bộ phận giới hạn của không gian trái đất. Đồng thời vùng còn được xem là những cấu trúc nhân văn có thể tự thể hiện bằng cả những cách thức hiện thực và tưởng tượng. Nhưng trên hết, vùng chỉ có ý nghĩa khi nó được tạo bởi các mối quan hệ giữa các tác nhân tạo vùng, mà trung tâm là các mối quan hệ xã hội, con người, môi trường và các nguồn của một vùng. Với cách quan niệm như vậy thì vùng tồn tại trong rất nhiều qui mô khác nhau, và việc phân vùng đã trở thành cách thức cơ bản để chia nhỏ thế giới về mặt không gian ngay cả trong thời đại cách mạng toàn cầu hóa về công nghệ truyền thông và giao thông đang không ngừng liên kết các tổ chức không gian nhân văn và rất nhiều mối gắn kết không mấy tương hợp lại với nhau như hiện nay. Cho đến nay khoa học vùng đã đề xuất nhiều khung lý thuyết nghiên cứu vùng với nhiều tên gọi khác nhau, chẳng hạn như: vùng hình thức, vùng chức năng; vùng đồng nhất, vùng phân cực; vùng trung tâm, vùng ngoại vi; vùng kinh tế, vùng hành chính, vùng kế hoạch; vùng đô thị, vùng nông thôn, vùng văn hoá, vùng ngôn ngữ tộc người v.v...Nhưng có lẽ khung lý thuyết phổ quát và hữu dụng nhất vẫn là đề xuất chia thành 3 loại vùng: 1) vùng thể chế; 2) vùng biểu thị mục tiêu; và 3) vùng cảm nhận [Ostergren 2004], mà trên thực tế là vùng cộng đồng. Khung lý thuyết với ba loại vùng đó sẽ được giới thiệu dưới đây: 

Vùng thể chế xuất hiện từ khi con người bước vào thời kỳ lịch sử và bắt đầu xây dựng các loại hình nhà nước khác nhau, và có lẽ đó là loại hình quản lý quen thuộc nhất đối với hầu hết các dân tộc. Về phương diện này nhà địa lý học Sack đã thể hiện một cách hết sức thuyết phục rằng việc thể chế hóa các vùng là một khuynh hướng cơ bản của việc xác định lãnh thổ nhân văn thường được thúc đẩy bởi nhu cầu thực hiện những mục tiêu hoàn toàn riêng biệt. Một khi đã được thể chế hóa, thì các vùng này nghiễm nhiên được thừa nhận là những thực thể hiện tồn với những ranh giới được xác định một cách rõ ràng trên giấy tờ, mặc dù trong thực tế không phải bao giờ các ranh giới đó cũng được xác định rõ ràng trên mặt đất. Vùng thường được thể chế hóa thành những hệ thống phân cấp, có thể được thể hiện bằng những cách thức khác nhau, chẳng hạn như các đơn vị hành chính liên bang, bang, quận, và các đơn vị hành chính địa phương ở Mỹ; hoặc các giáo phận, giáo khu, và giáo xứ thuộc Nhà thờ Công giáo La Mã, các vùng theo tỉnh ở các nước Đông Âu, v.v... [Ostegren 2005: 2].

Vùng biểu thị mục tiêu thường được các nhà khoa học, các nhà phân tích, các nhà lập kế hoạch, hoặc các nhà tổ chức tạo ra nhằm giảm thiểu tính chất phức tạp của cấu trúc không gian, phần nhiều là các không gian nhân văn sao cho có thể nhận thức và quản lý được dễ dàng hơn. Quá trình tạo ra các vùng biểu thị mục tiêu trong địa lý học cũng giống như quá trình phân loại tổng quát của hầu hết các bộ môn khoa học. Các vùng biểu thị mục tiêu bao gồm hai loại: vùng hình thức và vùng chức năng. Các vùng hình thức, còn được gọi là các vùng đồng dạng, chúng tương đồng hoặc đồng dạng liên quan đến các hiện tượng được lựa chọn ngẫu nhiên. Chẳng hạn như đó là những vùng đồi savane, những vùng trũng, những dải cát ven biển...vv; các vùng đó là sản phẩm tư duy của các nhà địa mạo, là người hiểu biết về các lĩnh vực có liên quan. Đó hoàn toàn là một khái niệm tri thức được định danh, không tồn tại độc lập với những con người đã tạo ra chúng. Các vùng chức năng đôi khi được gọi là nút cũng được định danh dựa trên cơ sở tính đồng nhất, nhưng trong trường hợp này người ta thường nhấn mạnh vào một vị trí trung tâm hoặc một điểm nút nào đó liên quan đến sự vận động, các hoạt động của con người, tư tưởng hoặc sự vật. Nói cách khác, toàn bộ các địa điểm trong vùng trải qua các tương tác về không gian với vị trí trung tâm hoặc nút nhiều hơn là với bất cứ vị trí nào khác. Trong trường hợp này sự sáng tạo vùng hoàn toàn phụ thuộc vào các tiêu chuẩn phân tích được xây dựng để đo lường mức độ tương tác bởi một nhóm người nào đó. [Ostegren 2005: 4].

Vùng cảm nhận (vùng cộng đồng): khác với vùng thể chế và các vùng biểu thị mục tiêu là những sáng tạo có mục đích của các nhà chức trách hoặc các nhà phân tích không gian, vùng cảm nhận được tạo ra một cách không chính thức. Chúng tồn tại thông qua nhận thức của công chúng và có thể không được hệ thống quan phương phê chuẩn. Vì vậy yếu tố trung tâm tạo nên vùng cảm nhận, quyết định sự tồn tại của vùng cảm nhận chính là bản sắc địa phương. Việc thừa nhận bản sắc của một vùng có thể phát sinh ra từ những người đang sống cả ở bên trong lẫn bên ngoài phạm vi vùng. Đó là tâm thức về một nơi chốn cụ thể nào đó. Việc xác định các vùng cảm nhận không giống với các kiểu loại vùng khác vì nó mang tính chủ quan nhiều hơn. Nhận thức về vùng có thể chỉ được kết nối một cách thụ động, và mức độ rộng lớn cũng như các ranh giới của vùng chỉ có thể được nhận thức hoặc được hiểu đại khái, chứ không phải bao giờ cũng được hiểu một cách chính xác tuyệt đối. Tuy nhiên vùng cảm nhận lại có một sức sống rất mãnh liệt của ký ức và thoại tích, của tâm thức và các hệ thống biểu tượng tạo nên một sự đồng nhất sâu sắc.

2. Khái niệm chính sách vùng và địa phương

Có thể hiểu một cách khái quát chính sách vùng và địa phương là một loại hình nguyên tắc, kế hoạch hoặc quá trình hoạt động quản lý bản thân vùng và địa phương đó. Trong lĩnh vực công, chính sách vùng và địa phương có thể thay đổi trong các quá trình hoạch định, và được ban hành bằng một sắc lệnh, hoặc quyết định của cấp có thẩm quyền. Thông thường, trong xã hội hiện đại, các cơ quan lập pháp có trách nhiệm ban hành các quyết định về các chính sách công; các cơ quan hành pháp có trách nhiệm thực hiện các quyết định đó. Các quyết định chính sách vùng và địa phương luôn gắn liền với một tầm nhìn cho cộng đồng, một kế hoạch tổng thể, một khoản ngân sách, hoặc một chính sách liên quan đến một vấn đề cụ thể, chẳng hạn như việc cho phép hoặc cấm một loại phương tiện giao thông nào đó lưu hành trong vùng hoặc địa phương. Việc hoạch định chính sách vùng và địa phương đòi hỏi sự tinh thông về chính trị, hành chính, và đảm bảo tính cẩn trọng cao trong việc đưa các nhóm lợi ích không đồng nhất, đôi khi trái ngược nhau trong cộng đồng vùng và địa phương đến cùng một mục đích chung. Việc sử dụng phổ biến khái niệm “chính sách” cũng bao gồm việc thực hành quản lý khôn khéo,  thiết thực, và phản ánh được một cách tập trung nhất sự hài hoà giữa các lợi ích của vùng, địa phương và quốc gia; vì vậy không thể xoá nhoà ranh giới giữa chính sách và quản lý hành chính và càng không thể lẫn lộn về vai trò của hệ thống lập pháp quốc gia với những người tham gia xây dựng hệ thống chính sách vùng và địa phương [Municipal Research & Services Center of Washington 1999].  

Chính sách vùng và địa phương là sự kết hợp của nhiều quyết định, cam kết và hành động cơ bản của bản thân vùng và địa phương đó. Quá trình hoạch định chính sách vùng và địa phương tác động và làm cân bằng các giá trị công cộng của mọi cộng đồng vùng và địa phương đó. Thông thường thì không có lựa chọn “đúng” hoặc câu trả lời chính xác cho các vấn đề trước mắt. Việc hoạch định chính sách vùng và địa phương là một quá trình chứa đựng không ít mâu thuẫn, va chạm giữa các nhóm lợi ích và các quan điểm đôi khi rất khác biệt nhau, kể cả cạnh tranh, xung đột, chứ không đơn giản là một quá trình hoàn toàn khách quan, công bằng để đạt được các giải pháp “đúng” cho mọi vấn đề liên quan. Khối lượng dân cư càng lớn, càng khác biệt nhau thì quá trình hoạch định chính sách càng khó khăn, đặc biệt là khi hướng đến việc giải quyết các vấn đề vùng và địa phương.  Cấu trúc dân chủ của một chính phủ đại diện đảm bảo cho việc ban hành chính sách một cách hiệu quả sao cho tất cả các quan điểm thích hợp đều được các cấp có thẩm quyền lắng nghe và các quyền lợi của người dân đều được đảm bảo.

3. Các cơ sở tạo dựng chính sách vùng và địa phương

Đề tài quan niệm rằng muốn có được một hệ thống chính sách vùng và địa phương thực sự khoa học và hiệu quả thì trước hết khoa học về chính sách vùng cần phải phân biệt rõ ràng và minh bạch các cơ sở và các yếu tố tham gia tạo dựng chính sách vùng và địa phương. Các cơ sở và các yếu tố đó bao gồm các nhóm nhân tố sau:

3.1. Đối tượng hoạch định chính sách vùng và địa phương

Nhóm nhân tố tự nhiên: Nhóm này bao gồm: i) môi trường - cảnh quan với các yếu tố tạo thành không gian gồm: địa hình, địa mạo (núi, rừng, sông, suối, hồ nước, thung lũng, biển, đảo, vũng vịnh, cửa sông, v.v...tạo thành một lưu vực sông; một hòn đảo, bán đảo hoặc quần đảo; một dải ven biển; một bồn địa; một khu vực cao nguyên, v.v...); ii) các nguồn tự nhiên trong một môi trường cảnh quan nhất định, gồm có khí hậu, thời tiết, đất, nước, khoáng sản, lâm thổ sản, các sản phẩm đa dạng sinh học trên mặt đất, trong lòng đất, trong không trung, trong nước, v.v...; ii) vị trí địa lý cũng là một trong số các yếu tố tạo vùng rất quan trọng, đặc biệt là khi vị trí đó hội tụ đầy đủ các nhân tố thời cơ tập trung các quan hệ kinh tế, chính trị, xã hội, v.v...trong nước, khu vực và quốc tế.

Nhóm nhân tố xã hội: i) tạo thành không gian xã hội với các yếu tố dân số, dân cư, mật độ dân số, cách thức cư trú, các công trình dân sinh và công cộng; ii) tạo thành không gian xã hội với các hệ thống canh tác, các khu vực chuyên môn hoá về lao động, sản xuất; iii) tạo thành không gian văn hoá, lịch sử, tôn giáo tín ngưỡng bằng các di sản vật thể: các công trình xây dựng, điêu khắc, kiến trúc, các không gian vật chất như khu di sản, khu lăng tẩm, khu đất thiêng, v.v...; iv) tạo thành không gian văn hoá, lịch sử, tôn giáo, tín ngưỡng bằng các di sản phi vật thể như các sinh hoạt thể thao, văn hoá, văn nghệ dân gian, các lễ hội mang tính tập quán, tôn giáo, tín ngưỡng hoặc tổng thể các tính chất đó; v) tạo thành không gian xã hội với các yếu tố dân tộc, sắc tộc, ngôn ngữ, tôn giáo, các nhóm thiểu số, các cộng đồng di dân, các nhóm lợi ích và sở thích, v.v...;

Nhóm nhân tố kinh tế và hạ tầng: Thời đại ngày nay có hai đặc trưng làm cho kinh tế và hạ tầng trở thành yếu tố trung tâm tạo lập cơ sở cho việc hoặc định chính sách vùng và địa phương: i) sản xuất hiện đại đã làm cho thời gian trở thành một trong những nguồn lực quan trọng nhất, vì vậy một vùng kinh tế hoặc một khu vực sản xuất có hạ tầng tốt, không làm tốn phí thời gian của con người chính là một thị trường cung cấp nguồn lực thời gian tốt; ii) hạ tầng tốt làm tăng tính di động của các yếu tố sản xuất chính là một trong số các lợi thế của đô thị, vì nó đảm bảo nguồn cung các đầu vào sản xuất, làm giảm giá các đầu vào sản xuất và giảm các chi phí biên; iii) hạ tầng tốt cũng tạo điều kiện tăng hiệu suất thị trường của các sản phẩm được sản xuất ra. Vì vậy ngày nay, một vùng hoặc địa phương không thể không có các trung tâm vùng hoặc trung tâm địa phương với các hệ thống hạ tầng sản xuất gồm có các xí nghiệp, doanh nghiệp, công ty và các hệ thống dịch vụ cơ bản gồm: giao thông vận tải, bưu chính viễn thông, ngân hàng tài chính, y tế - giáo dục và nghỉ ngơi giải trí.

3.2. Chủ thể hoạch định chính sách vùng và địa phương

Nhóm nhân tố con người: đóng vai trò quyết định tạo dựng cơ sở cho việc hoạch định chính sách vùng và địa phương, và được coi là chủ thể của chính sách vùng và địa phương theo ba nghĩa: i) con người với cấu trúc xã hội, với di sản văn hoá, lịch sử, với ký ức và truyền thống của nó chính là các yếu tố tạo nên bản sắc vùng, bởi vì không có bản sắc vùng thì sẽ không thể có vùng theo đúng nghĩa của nó; ii) con người với kỹ năng lao động, sản xuất và giao dịch của nó chính là yếu tố quyết định sự phát triển và thịnh vượng của vùng; iii) con người với cá tính, gia đình, cộng đồng, xã hội, với hệ thống trang trại, hợp tác xã, xí nghiệp, doanh nghiệp và các công ty của nó tạo thành mạng lưới các mối quan hệ nội vùng và ngoại vùng chính là chất keo gắn kết tạo nên vùng.

Nhóm nhân tố thể chế: có thể nói thể chế vùng và địa phương là những loại nguồn lực đặc biệt của chủ thể tạo nên vùng. Yếu tố con người, các kỹ năng và các mối quan hệ của nó thông qua các cá nhân, các tập thể, các xí nghiệp, doanh nghiệp, công ty, các trang trại, hộ gia đình, hợp tác xã, v.v...của nó chỉ có thể phát huy được tác dụng và sức mạnh khi thể chế cho phép nó, tạo thuận lợi cho nó. Không có thể chế vùng và không có chính sách vùng thì không thể có vùng theo đúng nghĩa của khái niệm đó. Đằng sau nhân tố thể chế vùng và địa phương chính là vai trò của nhà nước và của người dân trong việc tạo dựng hệ thống chính sách vùng và địa phương đó [Hà Hữu Nga 2009].

II. Kinh nghiệm hoạch định chính sách vùng và địa phương trên thế giới

1. Các thách thức trong hoạch định chính sách vùng và địa phương

Quá trình hoạch định chính sách vùng và địa phương thường rất phức tạp và khó khăn vì phải đáp ứng được các yêu cầu rất cụ thể và đặc thù của vùng và địa phương, vì vậy mà đây cũng là một nghĩa vụ và trách nhiệm thực sự to lớn và có ý nghĩa. Đó thực sự là một quá trình bao gồm rất nhiều va chạm lợi ích và giá trị,  nên đó cũng chính là một quá trình luôn luôn vận động. Tuy nhiên đó không nhất thiết phải là những va chạm mang tính thù nghịch. Nếu một quan chức địa phương tham gia vào hoạch định chính sách cho chính địa phương mình thì công việc sẽ trở nên rất hiệu quả khi người đó biết lắng nghe và tôn trọng các quan điểm của những người khác, cho dù người đó có đồng ý với lập trường của họ hay không. Bản thân người hoạch định chính sách cần phải tiêu tốn rất nhiều thời gian để tìm hiểu về vai trò và nhiệm vụ của mình. [Wood, Len 1994].

Công việc hoạch định chính sách thường bị hiểu nhầm và không được đánh giá một cách đúng mức, trong khi đó nó lại có vai trò trung tâm đối với các cơ quan vùng và địa phương. Các chính sách do các cơ quan vùng và địa phương xây dựng tác động trực tiếp đến các thành viên trong cộng đồng vùng và địa phương theo rất nhiều cách khác nhau. Các chính sách công của vùng và địa phương có thể dễ dàng quyết định cung cấp các loại dịch vụ nào cho người dân và mức độ cung cấp là bao nhiêu, quyết định thực hiện những loại dự án phát triển nào cho cộng đồng, và nó cũng quyết định tương lai của cộng đồng là gì. Các chính sách được tạo ra để hướng dẫn việc ra quyết định. Các thành viên hội đồng vùng và địa phương có trách nhiệm đối với vịêc hoạch định các chính sách cho vùng và địa phương. Nhiều uỷ viên hội đồng vùng và địa phương vừa tham gia vào quá trình hoạch định chính sách, lại vừa đóng vai trò thực thi các chính sách đó.

Việc hoạch định chính sách vùng và địa phương thường phức tạp vì nó đòi hỏi phải có các quan chức giỏi nhất của vùng và địa phương tham gia. Qúa trình hoạch định chính sách cũng là một quá trình phân cấp trách nhiệm rất cao. Các sáng kiến, việc xây dựng khuôn khổ và việc thực thi chính sách đều liên quan đến nhiều nhóm lợi ích khác nhau. Người ta thường coi quá trình này là một nhiệm vụ “linh động, hỗ hợp, luôn biến đổi, thiếu trật tự và thậm chí rời rạc” [Bone et. al., 1980: 4]. Vì vậy mà số phận của một cộng đồng vùng hoặc địa phương và việc thực hiện những ước mơ và khát vọng của người dân lại phụ thuộc phần lớn vào quá trình hoạch định và thực hiện các chính sách liên quan.

Chiếc chìa khoá nhằm tránh xung đột trong quá trình hoạch định chính sách vùng và địa phương chính là việc thừa nhận rằng tập hợp chính sách công của vùng và địa phương thường thuộc thẩm quyền quyết định của các nhà lập pháp: hội đồng nhân dân tỉnh hoặc các cấp vùng, địa phương khác (thành phố, thị xã, đặc khu, vv.) và những người được uỷ quyền thực hiện công việc này, cho dù những người này còn đảm nhiệm các chức năng hành pháp và hành chính khác. Điều quan trọng là phải thừa nhận rằng vai trò của các cơ quan lập pháp không phải là điều hành các hoạt động hành chính của địa phương hoặc vùng ngoại trừ trường hợp được uỷ quyền. Hội đồng này hoạch định các chính sách và giám sát việc thực hiện các chính sách đó. Vì sự phân biệt giữa hoạch định chính sách và thực thi chính sách không phải lúc nào cũng rõ ràng nên các hoạt động  giao tiếp công khai giữa những người làm nhiệm vụ lập pháp và những người làm nhiệm vụ hành pháp luật là rất cần thiết [ICMA MIS 1995; Sampson, Susan Rae 1990]. 

2.Quy trình hoạch định chính sách vùng và địa phương

Trong khi người dân và các nhóm lợi ích đánh giá các cơ hội tham gia thì họ cũng kỳ vọng vào tính hiệu quả của quá trình phân tích các vấn đề và tìm ra các giải pháp để giải quyết các vấn đề thuộc lĩnh vực chính sách vùng và địa phương. Tính hiệu quả trong việc phát huy dân chủ tuy còn tồn tại nhiều vấn đề, nhưng bản thân các quá trình dân chủ là một giá trị mà người dân xứng đáng được hưởng, đặc biệt là trong lĩnh vực tham gia vào việc hoạch định chính sách vùng và địa phương. Nếu như quyền tham gia của người dân không được đảm bảo và hiệu quả tham gia thấp thì người dân sẽ không muốn tham gia hoặc tham gia không tích cực không chỉ đối với hoạt động hoạch định và thực hiện chính sách mà còn nhiều hoạt động khác của vùng và địa phương. Trong bối cảnh đó quá trình hoạch định chính sách vùng và địa phương sẽ chỉ thuần tuý do các cấp có thẩm quyền và có trách nhiệm thực hiện, và như vậy thì lợi ích đem lại sẽ không như mong muốn và việc đạt tới các mục tiêu công cộng của chính sách sẽ khó mà đảm bảo được. Vì vậy trung tâm điểm của quá trình hoạch định chính sách là phải huy động được đông đảo sự tham gia và tham gia một cách thực sự hiệu quả của người dân. [Bone, Hugh A., Nand E. Hart- Nibbring, and Robert H. Pealy 1980].  

Hầu hết các cơ quan lập pháp hoạt động một cách hiệu quả và thành công khi họ tập trung và các hoạt động chiến lược hướng đến tương lai của cộng đồng vùng và địa phương. Mặc dù được gọi là xác định mục đích, hoạch định chiến lược hoặc hoạch định tương lai thì quá trình đánh giá nhu cầu và xác định các ưu tiên vẫn là một hoạt động tối cần thiết của các nhà hoạch định chính sách vùng và địa phương. Quá trình này có thể được sử dụng để tạo dựng sự hỗ trợ cho các công dân, cổ vũ các hoạt động hiệu quả, và cải thiện năng suất công việc [ICMA MIS 1995]. Chính sách bao giờ cũng thuộc về tương lai, dù đó là tương lai gần như ngày mai, tuần tới, hay những năm tiếp theo. Hoạch định chính sách chính là tạo ra tầm nhìn, các mục tiêu, các lựa chọn và các khả năng. Việc thống nhất tầm nhìn và các mục tiêu với cộng đồng và các cấu trúc chính quyền vùng và địa phương tạo ra niềm tin cho cộng đồng. Các nguồn lực hữu hạn được đầu tư thêm vào những nơi đã được chuẩn bị và đáng tin cậy nhằm tạo ra tăng trưởng và phát triển. Kinh nghiệm của hầu hết các quốc gia hiện đại cho thấy quá trình hoạch định chính sách bao gồm các thao tác sau:

2.1. Đưa các vấn đề vào chương trình nghị sự

Bản thân mỗi thành viên hội đồng hoạch định chính sách có rất ít khả năng tác động cá nhân. Nếu nảy sinh một vấn đề nào đó trong quá trình hoạch định chính sách vùng và địa phương thì vấn đề đó phải được đưa vào chương trình nghị sự công cộng. Có một số vấn đề không quan trọng đến mức nhất thiết phải có sự đồng thuận của người dân thì mới được làm. Tuy nhiên vấn đề này lại có thể cạnh tranh với vấn đề khác về thời gian và mức độ ưu tiên. Việc hỗ trợ của các thành viên khác trong các cơ quan lập pháp là rất cần thiết để cam kết về mặt thời gian và các nguồn cung cấp cho việc xem xét, nghiên cứu kỹ lưỡng vấn đề đó. Việc thực hiện quá trình hoạch định chính sách cũng như vậy. Cần có một khoản ngân sách nhất định để tiến hành các nghiên cứu và thực hiện các quá trình cần thiết để đưa giải pháp vào các vấn đề chính sách quan trọng.

Có nhiều chất xúc tác cho việc xem xét lại chính sách cũ hoặc hoạch định chính sách mới cho vùng và địa phương. Một tai hoạ kinh tế, chẳng hạn như việc đóng cửa một nhà máy trong vùng có thể tạo ra nhu cầu hoạch định một chính sách phát triển kinh tế mới. Các đổi mới công nghệ chẳng hạn như sự ra đời của công nghệ kết nối mạng và việc phát minh ra mạng internet đã làm xuất hiện vô số vấn đề về chính sách công nghệ cho nhiều chính quyền vùng và địa phương. Những biến đổi của hệ sinh thái nảy sinh do tăng trưởng và phát triển nóng đe doạ nghiêm trọng các loài cá hồi cũng đòi hỏi chính quyền nhiều địa phương và vùng phải chung tay giải quyết. Đối với một số vấn đề, cộng đồng vùng và địa phương có thể không có lựa chọn mà chỉ có thi hành theo các đạo luật quốc gia, chẳng hạn như Đạo luật bảo vệ các loài đang bị nguy hiểm và Đạo luật quản lý tăng trưởng. Về các vấn đề khác, địa phương và vùng có thể có quyền thực hiện theo các nhu cầu của vùng và địa phương. Các vấn đề về chính sách đòi hỏi phải có sự đồng thuận và hỗ trợ của hệ thống chính quyền vùng và địa phương để đưa vào chương trình nghị sự của địa phương, vùng hay quốc gia.

Người hoạch định chính sách cần phải được chuẩn bị để giải thích tại sao hành động này lại cần thiết và tại sao vấn đề này lại quan trọng hơn các vấn đề khác để giành được cấp độ ưu tiên cao hơn về thời gian, nhân lực và các nguồn lực khác. Vấn đề nào cần phải được giải quyết? Những gì có liên quan đến vấn đề cần được giải quyết? Liên quan như thế nào? Tại sao lại cần phải có sự tham gia hoặc hành động của chính phủ? Ngoài chính phủ ra thì còn tổ chức, cá nhân, đơn vị doàn thể nào khác không? [Washington State Department of Community Development 1993].

2.2. Tập hợp dữ liệu các điều kiện hiện tại 

Các vấn đề có liên quan sẽ trở thành một phần của chương trình nghị sự công cộng khi có được nhận thức chung là cần phải giải quyết các vấn đề gặp phải, hoặc cần phải hiện thực hoá các cơ hội có được. Cần phải giải thích rõ vấn đề và phải thừa nhận rằng không phải tất cả mọi người đều hiểu như nhau về cùng một vấn đề. Các điều kiện hiện tại cho chúng ta điểm quy chiếu để đối sánh. Nhiệm vụ của việc tập hợp các dữ liệu về các điều kiện hiện tại cần phải có người chuyên trách. Các thành viên hội đồng hoạch định chính sách vùng và địa phương còn phải có trách nhiệm đảm bảo ngân sách cho các hoạt động trong quá trình hoạch định chính sách.

2.3.Tạo dựng tầm nhìn

Tầm nhìn là một bức tranh chung về một cộng đồng vùng hoặc địa phương nhất định. Một tầm nhìn cần phải chứa đựng những mơ ước, mong muốn và hy vọng của cộng đồng đó. Đó chính là việc lựa chọn một tương lai nằm ngoài nhiều khả năng hiện tại. Các giá trị chính yếu của cộng đồng tạo ra tầm nhìn này. Liệu cộng đồng có tự coi mình là doanh gia giỏi cạnh tranh trong ngôi làng toàn cầu hay không? Hay đó phải là một cộng đồng thương yêu, quý trọng, nhường nhịn nhau? Một khu vực yên bình và hài hoà giữa môi trường tự nhiên và con người? Một “tuyên bố tầm nhìn” đem lại một mốc chuẩn giúp đo lường mọi hoạt động của chính quyền vùng hoặc địa phương. Các cộng đồng đã xác định được tầm nhìn thì đều biết rất rõ mình là ai và mình sẽ đi về đâu. Có những vùng hoặc địa phương đã xác định được các tầm nhìn và các quy hoạch chiến lược có giá trị giúp cho việc hoạch định và thực hiện các chính sách phát triển tương lai. Những vùng hoặc địa phương nào không có được tầm nhìn thoả đáng sẽ phải tiêu tốn rất nhiều năng lượng, nguồn lực để xử lý các vấn đề sai lầm hoặc không thích hợp, vì phải nhảy hết từ vấn đề này đến vấn đề khác, chỉ vì một điều rất đơn giản là vùng hoặc địa phương đó không biết mình phải đi đến đâu.  [Barron, James C. and Emmett P. Fiske 1993]

2.4. Xác định các mục đích và mục tiêu của cộng đồng

Các mục đích của cộng đồng vùng hoặc địa phương xác định các hợp phần của tầm nhìn của cộng đồng và định hướng cho việc thực thi các chính sách phát triển cụ thể. Việc xác định các mục đích có thể liên quan đến việc giải quyết một vấn đề khó khăn mà cộng đồng gặp phải, ví dụ như tỷ lệ tội phạm cao chẳng hạn. Mục đích của cộng đồng là tìm ra các giải pháp thoả đáng để giải quyết vấn đề này bằng cách hoạch định các chính sách giảm bớt tội phạm. Một mục đích cũng có thể liên quan đến khát vọng của cộng đồng, ví dụ như tăng trưởng kinh tế chẳng hạn; một mục đích cũng có thể liên quan đến việc bảo tồn các giá trị hiện tại, chẳng hạn như bảo tồn di sản cổ tại vùng hoặc địa phương. Việc hoạch định chính sách đòi hỏi phải có sự hỗ trợ của công chúng, hoặc chí ít thì cũng phải có sự hỗ trợ của các cơ quan luật pháp. Việc xây dựng các mục đích là một phần quan trọng của hoạt động tạo dựng đồng thuận. Cần đạt được đồng thuận về các nguyên tắc chung nhất trước khi tìm kiếm các phương tiện cụ thể.

Các mục đích, về thực chất là định tính, chẳng hạn như: tạo dựng một môi trường sống trong lành, yên bình, và thoải mái; bảo tồn nguyên vẹn các vành đai xanh và các vùng rừng tự nhiên. Trong khi đó thì các mục tiêu lại mang tính định lượng, cung cấp cho chúng ta những thước đo để đo lường mức độ thành công trong quá trình đạt được các mục đích đã đề ra, chẳng hạn như: tạo ra 150.000 căn hộ mới vào năm 2012; bảo tồn được 1000 ha dải vành đai xanh thành phố vào năm 2015. Việc xây dựng các mục đích có thể là một quá trình tiêu tốn nhiều thời gian, đòi hỏi phải có sự quan tâm sâu sát của các cấp chính quyền vùng và địa phương, và cần có sự tham gia của tất cả các thành viên. Các mục đích cần phải phản ánh những gì mà các cấp có thẩm quyền trong vùng và địa phương mong muốn thực hiện được. Vì vậy việc xây dựng các mục đích cần tránh đi vào chi tiết. Cần phải khích lệ sự động não của các cán bộ để họ hình dung ra cách thức làm thế nào để đạt được các mục đích. Các cấp chính quyền vùng và địa phương không thể làm được mọi thứ cùng một lúc, vì vậy cần phải xác định các mục đích được ưu tiên phân bố các nguồn để thực hiện.  

2.5. Xây dựng kế hoạch tổng thể

Kế hoạch tổng thể thể hiện chính sách của cộng đồng vùng và địa phương đối với quá trình phát triển trong tương lai. Kế hoạch này trợ giúp cho việc quản lý vùng hoặc địa phương bằng cách đưa ra các chính sách hướng dẫn cho quá trình ra quyết định. Tại bang Washington  nước  Mỹ, hầu hết các quận và các thành phố chuẩn bị các kế hoạch tổng thể sử dụng đất theo Đạo luật Quản lý Tăng trưởng của Bang. Quy hoạch tổng thể thường bắt đầu bằng việc kiểm kê và phân tích đất, tiếp theo là việc phân tích dân cư, dân số, các điều kiện kinh tế, các tiện nghi, các điều kiện vật chất, và hạ tầng cơ sở để quyết định các nhu cầu và các phương án tương lai. Căn cứ vào mức độ tăng trưởng, yếu tố sử dụng đất trong bản quy hoạch cho thấy rõ các địa điểm phát triển trong tương lai. Việc phân vùng và các quy chế phát triển giới hạn quy mô cho phép đối với các dự án phát triển này, và quản lý việc sử dụng đất trong mối liên hệ với các chủ thể sử dụng đất xung quanh. Các yếu tố hạ tầng giao thông và các phương tiện công cộng khác của bản quy hoạch xác định các mức độ, các vị trí cung cấp dịch vụ và tài trợ cho các hạ tầng cần thiết để hỗ trợ cho sự phát triển của cộng đồng vùng và địa phương. Các kế hoạch này chính là những công cụ chính sách mạnh mẽ xác định các yếu tố chủ đạo trong tầm nhìn của cộng đồng  [Washington State Department of Community Development 1993]. 

2.6. Xây dựng các phương án thay thế

Để có được các phương án dự phòng trong quá trình hoạch định chính sách vùng và địa phương, câu hỏi đầu tiên cần đặt ra là chính quyền vùng và địa phương có những lựa chọn nào nhằm đạt được các mục đích đã đề ra? Vấn đề quan trọng là cần phải tính đến nhiều phương án thay thế hợp lý. Nếu các phương án thiên về  nhóm lợi ích có ảnh hưởng mà bị gạt ra thì sẽ rất khó đạt được sự hỗ trợ mang tính quyết định. Vì vậy phương châm xây dựng các phương án thay thế là: i) Không nên vội vã cam kết với một lựa chọn duy nhất nào cả, vì điều đó sẽ cản trở các cấp chính quyền địa phương và vùng trong việc tạo dựng đồng thuận; ii) Cần tôn trọng mọi cố gắng của các cấp chính quyền. Tất cả các cấp chính quyền cần giảm chi phí nhưng phải đạt được hiệu quả cao. Điều này đặc biệt cần thiết với chính quyền địa phương. Cần phải tính toán kỹ lưỡng và suy nghĩ sáng tạo xem khoản chi như vậy là cao hay thấp; iii) Cần phải lưu tâm đến sự biến đổi liên tục của các khoản chi phí. Những chi phí này phải được đưa vào ngân sách, chẳng hạn nếu thành phố chi tiền để mua đất xây dựng một công viên thì nó cần phải chi phí cho khoản tiếp tục duy trì công viên đó; iv) Cần suy nghĩ xem phải đưa những gì vào việc thực hiện các giải pháp đã được đề xuất, kể cả các khoản phí tổn hành chính. Một chính sách không được thực hiện thì sẽ trở thành một chính sách không có hiệu quả. Một giải pháp càng phức tạp thì nó lại càng cần phải đáp ứng được với sức đề kháng.

2.7. Xác định các nhóm lợi ích chủ chốt

Đây là một bước quan trọng trong việc xác định các tiêu chí cho việc đánh giá các phương án thay thế. Vậy thì ai sẽ quan tâm đến vấn đề này? Họ sẽ bị tác động như thế nào? Các giải pháp đó sẽ đưa đến những ảnh hưởng tích cực hay tiêu cực? Các nhóm lợi ích nào có thể liên kết dễ dàng với nhau? Ai có khả năng là người phản đối lại việc hoạt định các chính sách liên quan? 

2.8. Đánh giá các phương án

Đây chủ yếu là nhiệm vụ của các nhân viên, và sẽ thường được thực hiện trong suốt quá trình hoạch định chính sách. Có một số vấn đề cần phải được cân nhắc kỹ lưỡng: i) Xác định các phí tổn và các hệ quả của việc không làm được gì; ii) Cần phải nhận thức rõ ràng về việc phải có những đánh đổi và các khoản phí tổn khác. Cần dự đoán trước các tiêu chí quan trọng đối với các khoản phí tổn khác. Các nhà hoạch định chính sách sẽ bỏ mất niềm tin nếu các tiêu chí này bị bỏ qua. Không đánh đồng trọng lượng của các tiêu chí của những nhóm lợi ích khác, nhưng không thể bỏ qua các tác động thực sự của chính sách. Trong nhiều trường hợp cần phải có các yêu cầu pháp lý để giải quyết các tác động này; iii) Kiểm tra độ nhạy của các giả thiết xem các phát hiện và các biến đổi sẽ xảy ra như thế nào khi các giả thiết này thay đổi.

2.9. Đưa ra các quyết định

Ngay cả khi mọi thứ đều được thực hiện một cách trôi chảy thi vẫn có thể gặp phải những quyết định khó khăn khi các quyết định đó liên quan đến một nhiệum vụ khó khăn. Vì vậy khi xây dựng các chính sách vùng và địa phương cần xem xét cẩn trọng các vấn đề sau: i) Phải nhận thức được một cách rõ ràng các khó khăn, hạn chế, chẳng hạn như về ngân sách, về luật pháp, và về quyền quyết định. Cần phải làm sao cân bằng được các mong ước với hiện thực cần phải thay đổi. Các biến đổi nhỏ theo thời gian, đôi khi vẫn có thể đưa đến những tác động rất cơ bản; ii) Phải nhận thức rõ rằng mỗi vẫn đề đều có nhiều cách nhìn nhận khác nhau. Thực tế đó gây trở ngại cho việc tạo ra sự đồng thuận giữa những người có liên quan; iii) Cần phải cân nhắc những phương án thay thế để đạt được hiệu quả tối ưu, nhằm đáp ứng được các nhu cầu khác nhau của nhiều bên liên quan khác nhau; iii) Người hoạch định chính sách, cần cư xử với tất cả các bên liên quan bằng thái độ tôn trọng, và không được phép quên rằng trong hoạt động hoặc định chính sách, các bên liên quan bao giờ cũng là các đối tác với các mối quan hệ dài hạn.

2.10. Thực hiện và Giám sát

Ngay cả khi các nhà hoạch định chính sách đưa ra được các quyết định quan trọng liên quan đến tất cả các bên liên quan thì việc phân tích các phương án thay thế và mục tiêu đạt tới đồng thuận vẫn luôn luôn là một quá trình còn ở phía trước mặt các nhà hoạch định chính sách, và các nhà hoạch định chính sách bao giờ cũng dư thừa các kế hoạch, các dự định đầy thiện chí. Vì vậy cần phải phân công trách nhiệm thực hiện một cách rõ ràng, minh bạch và thấu đáo. Trong thực tế thì không phải bao giờ tất cả các chính sách đề ra đều sẽ đem lại các kết quả mong muốn. Vì vậy hoạt động giám sát việc thực hiện các chính sách là rất cần thiết. Một trong những thao tác quan trọng trong giám sát thực hiện chính sách là nhanh chóng phát hiện ra những giả thiết không chính xác để sớm điều chỉnh việc sửa đổi, bổ sung. 

2.11. Dịch vụ vùng và địa phương

Một số dịch vụ của vùng hoặc địa phương thường được thể chế vùng hoặc quốc gia uỷ nhiệm. Việc cung cấp một số dịch vụ thì thường được tính toán cẩn trọng, trong khi đó việc cung cấp những dịch vụ khác lại được thực hiện một cách tuỳ tiện. Mục đích tổng quát mà các chính quyền địa phương đề cập đến trong các quyết định chủ chốt liên quan đến việc cung cấp các dịch vụ cho người dân là mỗi loại dịch vụ có một mức độ và trách nhiệm cung cấp khác biệt tương ứng. Cấp quận huyện cung cấp hàng loạt dịch vụ do cấp tỉnh uỷ nhiệm. Các dịch vụ của vùng thì đòi hỏi được cung cấp thông qua việc lựa chọn chính sách. Không phải tất cả các quận huyện đều cung cấp các dịch vụ liên vùng. Bất cứ một cấp độ hành chính nào được tổ chức ra thì đều liên quan đến vấn đề hoạch định và thực hiện các chính sách khác nhau. Một số vùng hoặc địa phương hợp đồng với các cấp thấp hơn nhằm đảm bảo việc cung cấp các dịch vụ công cộng cho người dân. Đó chính là vấn đề lựa chọn chính sách dựa trên các cấp độ dịch vụ và các chi phí cung cấp các dịch vụ đó.

2.12. Ngân sách và các kế hoạch cung cấp vốn cho các chính sách

Các hạng mục này xác định việc phân phối các nguồn tài chính khan hiếm nhằm trợ giúp cho việc đạt được các đích đến và các mục tiêu đã được xác định trong tầm nhìn của cộng đồng bằng cách thực hiện các kế hoạch tổng thể và cung cấp đầy đủ và hiệu quả các dịch vụ cần thiết cho địa phương và vùng. Ngân sách được coi là một công cụ mạnh nhất trong quá trình hoạch định chính sách. Nó xác định việc chi tiêu và các ưu tiên trong việc cung cấp các dịch vụ cho nhiều loại quyết sách khác nhau. Rất hiếm khi có đủ lượng tiền để đáp ứng được mọi nhu cầu phát triển của cộng đồng vùng và địa phương. Vì vậy các kế hoạch ngân sách và kế hoạch cung cấp các nguồn vốn nhất thiết phải được sắp xếp ưu tiên. Cần phải cấp vốn cho hạng mục nào? Cấp theo trật tự nào? Hạng mục nào chưa cần cấp vốn? Cần cấp bao nhiêu thì đủ cho các dịch vụ thiết yếu và đáng mong đợi nhất? Các dự trù kế hoạch tài chính dài hạn cho 5 – 6 năm tới thường cho thấy một số chi phí hoặc hệ quả của các quyết định chính sách ngắn hạn. Việc phân bổ các nguồn cho các nhu cầu cạnh tranh là một công việc quan trọng trong quá trình hoạch định chính sách vùng và địa phương. Việc quyết định không làm cái gì cũng là một phần quan trọng trong quá trình hoạch định chính sách. 

____________________________________

(Còn nữa…)

* Nguồn: Hà Hữu Nga (2010). Chính sách vùng và chính sách địa phương, Học viện Chính trị - Hành chính Quốc gia Hồ Chí Minh, Học viện Chính trị - Hành chính Khu vực I, Khoa Chính trị học:  Chính trị học – Một số vấn đề Lý luận và Thực tiễn, Nxb. Chính trị Quốc gia, Hà Nội, tr. 310-359.

Tài liệu tham khảo

Barron, James C. and Emmett P. Fiske 1993. Public Policy Education: Its Role in Community Change. Corvallis, Ore: Oregon State University, Western Rural Development Center, revised.

Bone, Hugh A., Nand E. Hart- Nibbring, and Robert H. Pealy 1980. Public Policymaking, Washington Style. University of Washington, Institute of Governmental Research.

CHXHCN Việt Nam 2004. Định hướng chiến lược phát triển bền vững ở Việt Nam (Chương trình nghị sự 21 của Việt Nam). Hà Nội tháng 8 năm 2004.

Đảng Cộng sản Việt Nam 2001. Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ IX. Nhà xuất bản Chính trị Quốc gia, Hà Nội.

Hà Hữu Nga 2009. Nghiên cứu cơ sở lý thuyết cho việc xác định các ưu tiên phát triển bền vững vùng kinh tế. Báo cáo Nghiệm thu Đề tài cấp Bộ, Viện KHXH Việt Nam, Hà Nội.

ICMA MIS 1995. Goal Setting in Local Government. Report Vol. 27, No. 4. Washington, D.C.: International City Management Association.  

Lê Thị Hường - Thạc sĩ, Nguyễn Thị Phương Lan - Thạc sĩ, Ngô Văn Phong - Thạc sĩ. 2003. Các phương pháp phân tích vùng và liên vùng. Trường Đại học kinh tế Thành phố Hồ Chí Minh.

Municipal Research & Services Center of Washington, 1995. Handbook for Councilmembers. Information Bulletin No. 493. Seattle USA. 

Municipal Research & Services Center of Washington 1999. Local Government Policy-Making Process. Seattle, USA.

Ngô Doãn Vịnh 1998. Vùng - một số vấn đề lý luận và thực tiễn. Tài liệu lưu hành nội bộ. Hà Nội 1998.

Ngô Doãn Vịnh - Nguyễn Văn Phú 1998. Xác định cơ cấu kinh tế lãnh thổ theo hướng phát triển có trọng điểm ở Việt Nam, Nxb. Chính trị Quốc gia, Hà Nội 2003.

Ngô Doãn Vịnh (Chủ biên) 2006. Hướng tới sự phát triển của đất nước- Một số vấn đề lý thuyết và ứng dụng. (Sách tham khảo), Nxb. Chính trị Quốc gia, Hà Nội 2006.

Nguyễn Đức Tuấn TS., 2004. Địa lý kinh tế học. Nhà xuất bản thống kê. Hà Nội.

Nguyễn Viết Thịnh & Đỗ Thị Minh Đức 2005. Phân kiểu kinh tế - xã hội cấp tỉnh và cấp huyện Việt Nam. Nxb. Từ điển Bách khoa, Hà Nội.

Nguyễn Xuân Thu - Nguyễn Văn Phú (Đồng chủ biên) 2006. Phát triển kinh tế vùng trong quá trình công nghiệp hoá, hiện đại hoá (Sách chuyên khảo). Nxb. Chính trị Quốc gia, Hà Nội.

Ostergren R. C. 2005. Concepts of Region: A Geographical Perspective. In The Evolving Meaning of Region in Canada. In Regionalism in the Age of Globalism – Concepts of Regionalism. Volume 1. Edited by Lothar Honnighausen, Marc Frey, James Peacock, Nicolaus Steiner. Center for the Study of Upper Midwestern Cultures 901 University Bay Dr. Madison, W1 53705.

Sampson, Susan Rae 1990. The Authority of the Legislative Body to Regulate Administration of City; In Legal Notes: Proceedings of the Washington State Association of Municipal Attorneys. Information Bulletin No. 467. Seattle: Municipal Research & Services Center.

Municipal Research & Services Center of Washington, 1998. The New Commissioners Handbook. Report No. 43. Seattle, USA. 

Viện Chiến lược phát triển 2004. Qui hoạch phát triển kinh tế - xã hội: Một số vấn đề lý luận và thực tiễn. Nhà xuất bản Chính trị Quốc gia, Hà Nội 2004.

Viện Mác – Lê Nin, Viện Chủ nghĩa Xã hội Khoa học 1987. Về cơ cấu kinh tế theo vùng lãnh thổ. Nxb. Thông tin Lý luận. Hà Nội.

Washington State Department of Community Development 1993. Small Communities Guide to Comprehensive Planning, Washington State Department of Community Development, June 1993.

Wood, Len 1994.  Elected Official’s Little Handbook: A Portable Guide for Local Government Legislators,. Rancho Palos Verdes, Calif.: Training Shoppe, c1994.